Le BAT originano dal Trattato di Lisbona, da cui sono discese una serie di Direttive in materia di inquinamento atmosferico. Significative sono le Direttive 96/61/CE del 24 novembre 1996, anche chiamata Direttiva I.P.P.C. (Integrated Pollution Prevention and Control) – recepita nel nostro ordinamento con il D. Lgs. n. 59/2005 – e successivamente abrogata dalla Direttiva 2008/1/CE del 15 gennaio 2008, la quale prevede: a) la necessità di un approccio integrato al contrasto dell’inquinamento ambientale; b) la necessità di ridurre quanto più possibile e, ove fattibile, di eliminare l’inquinamento intervenendo sulla fonte e comunque tenendo un livello elevato di protezione dell’ambiente secondo i principi di prevenzione, di sviluppo sostenibile e di “chi inquina paga”; c) la fissazione di valori limite per le emissioni basati sulle migliori tecniche disponibili tenuto conto delle caratteristiche dell’impianto e la sua contestualizzazione; d) la necessità del rilascio di un’autorizzazione per tutte le attività industriali e agricole con notevole potenziale inquinante, da rilasciarsi a fronte del rispetto di talune condizioni, fra cui le emissioni da ritenersi accettabili se nei limiti di cui alle BAT-AEL, ricorso alle Migliori Tecniche Disponibili, prevenzione di qualsiasi fenomeno grave di inquinamento, utilizzo efficace dell’energia, bonifica dei siti al termine delle attività; e) la necessità di fissare, in autorizzazione all’esercizio, valori limite di emissione delle sostanze inquinanti, di misure per la tutela del suolo, delle acque e dell’aria, di misure per la gestione dei rifiuti, di misure in caso di circostanze eccezionali (guasti, chiusure temporanee o definitive degli impianti ecc.) e soprattutto l’obbligo di comunicazione immediata alle Autorità, del monitoraggio delle emissioni e degli scarichi e di ogni altra disposizione opportuna.
La successiva Direttiva 2010/75/UE, conosciuta come Direttiva I.E.D. (Industriale Emission Directive), è stata recepita nel nostro ordinamento con il D. Lgs. n. 46/2014 ed entrata in vigore l’11 aprile 2014, benché dopo la scadenza per il suo recepimento. La Direttiva è importante soprattutto perché affronta in maniera esaustiva il tema delle BAT stabilendo una vera e propria opera di “codificazione” di tali tecniche, all’esito di uno scambio di informazioni tra la Commissione e gli Stati Membri, le industrie interessate e le organizzazioni non governative che promuovono la protezione ambientale, secondo la c.d. procedura di comitato, a cui si ricorre quando gli atti normativi europei devono ricevere attuazione non già da parte dei singoli Stati, bensì da parte della Commissione, e che si conclude con un atto che riveste la forma della decisione di esecuzione (art. 13 IED). Inoltre, prevede la periodica adozione di Decisioni sulle BAT al fine di rendere conoscibili e vincolanti per tutti gli Stati membri, con persistenza della vincolatività delle BAT Conclusions adottate in precedenza nelle more dell’adozione di nuove BAT Conclusions (art. 13, co. 5, 6, 7 IED); limiti temporali massimi per la revisione periodica delle predette (artt. 21 e 22 delle premesse e 21 IED); l’adozione delle BAT quale principio generale informatore degli obblighi fondamentali del Gestore (art. 11, co. 1 lett. b) IED) quale standard di riferimento sia per l’emanazione di norme statali vincolanti sui limiti alle emissioni (art. 17 IED), sia per le autorizzazioni all’esercizio degli impianti (art. 14, co. 3 e 15 e co. 3 IED) secondo un approccio pragmatico e pertanto con riguardo al raggiungimento dei livelli di efficienza associati all’adozione delle MTD più che all’adozione delle MTD stesse.
L’elaborazione delle conclusioni sulle BAT è guidata dal c.d. Ufficio IPPC, individuato nell’European Integrated Pollution and Prevention Control Bureau (EIPCCB) di Siviglia, al quale è affidato il compito di favorire lo scambio di informazioni tra Commissione europea, Stati Membri, industria e organizzazioni non governative a tutela dell’ambiente. La procedura che porta all’adozione delle Bat Conclusions si compone di due fasi: quella del BREF e quella propriamente delle BAT Conclusions.
Nella prima fase, individuato il settore oggetto delle BAT da emanare, si costituisce un tavolo tecnico di esperti (Technical Working Groups o TWG) – i cui componenti sono scelti sulla base della loro competenza tecnica, economica, ambientale e giuridica da un’assemblea (c.d. forum), istituita e presieduta dalla Commissione, a sua volta composta dai rappresentanti degli Stati membri, delle industrie interessate e delle organizzazioni non governative che promuovono la protezione ambientale – dal lavoro del quale emerge, a seguito di sedute, scambi di informazioni, visite ad impianti, ecc., il documento BREF (Best Available Techniques Reference Document), pubblicato in tutte le lingue ufficiali dell’Unione: documenti ricognitivi delle migliori tecnologie vigenti per ogni stabilimento del proprio comparto industriale di riferimento e che sono adoperati quale parametro di riferimento tecnico per la determinazione del livello di prevenzione o di limiti di emissione da considerarsi come adeguati, cui gli atti normativi degli Stati membri fanno riferimento per fissare i propri standards. I lavori dei TWG sono coordinati, diretti e controllati dal personale dell’Ufficio europeo di prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (EIPPCB), che ha sede a Siviglia (c.d. processo di Siviglia), dove si svolgono le riunioni plenarie dei gruppi. La bozza di BREF viene presentata dall’EIPPCB al forum, che esprime il proprio parere, del quale la Commissione dovrà tenere conto nel formulare le c.d. conclusioni sulle BAT (BAT conclusions o BATC).
Nella seconda fase la Commissione Europea svolge la procedura di comitato, sottoponendo al comitato competente, composto da rappresentanti degli Stati Membri, industrie interessate e O.N.G., il progetto di atto esecutivo, che viene poi adottato: sono le c.d. BAT Conclusions le quali comprendono, tra l’altro, la descrizione delle BAT, le informazioni per valutarne l’applicabilità ed i livelli di emissione ad esse associati.
Le BAT Conclusions, giusto il disposto normativo dell’art. 13, co. 5 IED, sono adottate dalla Commissione con la forma della Decisione di esecuzione con portata generale e recepiscono, con valore vincolante, le conclusioni sulle BREFS raggiunte per ciascun comparto industriale di riferimento. In assenza di BAT Conclusions, perché non ancora adottate, hanno valore vincolante le conclusioni sulle BAT adottate dalla Commissione prima della entrata in vigore della Direttiva 2010/75/UE.
Le conclusioni sulle BAT, a loro volta, consentono di determinare, attraverso la previsione di un intervallo di valori, i livelli di emissioni associati alle migliori tecniche disponibili: i BAT Associated Emission Level (AEL). Le BAT, quindi, non sono intese come imposizioni vincolanti bensì quali indicazioni dello standard di tutela ambientale da ritenersi adeguato in quanto già valutato come il più efficace tra quelli concretamente disponibili ed economicamente sostenibili. Indicano cioè i parametri previsti dall’Unione Europea al fine di limitare l’impatto ambientale degli impianti.
Quanto al carattere vincolante delle Decisioni della Commissione, in forza di una clausola solitamente inserita nell’articolo 2, esse sono espressamente indirizzate agli Stati e non anche agli operatori privati. Tali decisioni contengono una clausola standard secondo cui “le tecniche elencate e descritte nelle presenti conclusioni sulle BAT non sono prescrittive né esaustive” e coerentemente “è possibile utilizzare altre tecniche che garantiscano un livello quanto meno equivalente di protezione dell’ambiente”. Si tratta, dunque, di decisioni che stabiliscono, a carico degli Stati, obblighi di risultato e non di mezzi. Tale assetto trova corrispondenza nella direttiva IED che si limita a prevedere che le conclusioni sulle BAT “fungono da riferimento” per stabilire le condizioni di autorizzazione e che di regola i valori limite nazionali devono essere fissati in maniera tale che le emissioni non superino i BAT-AELs prevedendo al contempo ipotesi nelle quali gli Stati possono prevedere condizioni di autorizzazione più rigide o meno rigide
In proposito il Consiglio di Stato ha chiarito che «le regole poste dai BREF (Bat Reference document), in specie quelle relative ai livelli d’emissione, non sono indicative di valori massimi inderogabili ma costituiscono un valore medio di riferimento, che però sebbene non immediatamente vincolanti, non sono privi di alcuna rilevanza, dovendo esserne viceversa motivatamente giustificato lo scostamento» (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 maggio 2011, n. 3107, in Guida al diritto, 2011, 24, 90); e ancora, il TAR Lazio ha ulteriormente precisato che i livelli d’emissione là posti «servono piuttosto ad indicare seri modelli di riferimento, applicati sulla scoria delle linee-guida, per migliorare allo stato dell’arie le prestazioni ambientali. Dal canto loro, dette linee-guida vanno non eseguite “tout court”, ma applicate in modo calibrato al tipo ed alle particolarità dell’impianto e del sito in cui si colloca, negli ovvi limiti non solo delle conoscenze tecniche, ma soprattutto della loro sostenibile realizzabilità tecnica ed economica nel singolo contesto, al fine d’ottenere il miglioramento sperato in termini di valori d’emissione. E siffatta sostenibilità è tenuta presente dal BREF, laddove reputa i limiti indicati nelle BAT raggiungibili non “illic et immediate” – a pena, cioè, di v.i.a. negativa per il sol fatto dello sforamento anche d’un solo parametro – bensì con ragionevole gradualità, lungo un ampio arco di tempo ed in un ottimale assetto d’esercizio dell’impianto. Dal che non tanto la vincolatezza a priori di tali dati come se fossero sempre e comunque valori massimi d’emissione, ma più propriamente la necessità di considerarli come obiettivi da raggiungere nel tempo occorrente affinché si contemperino con tutte le situazioni, locali, ambientali ed economiche in cui si colloca l’impianto o, in parole più semplici, affinché si realizzi un adeguamento dei limiti emissivi realistico e realizzabile» (TAR Roma, (Lazio) Sez. II, 14 ottobre 2010, n.32824, in Dir. e giur. agr., 2011, 5, 356).
avv. prof. Enrico Napoletano
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